Tribune. Trump et le Congrès démocrate, quelle cohabitation ?

Les Midterms américaines, par la redistribution des cartes entre le Congrès et Trump, risquent de provoquer une détonation à travers le type de cohabitation qui pourrait en résulter.

Il ne faut surtout pas sous-estimer les élections de Midterms aux États-Unis par rapport aux élections présidentielles. Elles rappellent souvent au président en exercice que le retour au suffrage universel est une forme de rappel à l’ordre. Il y a ainsi des limites qu’un populiste excentrique comme Trump ne peut franchir dans une démocratie enracinée. En confiant la majorité du Congrès à l’opposition Démocrate (54 Démocrates contre 44 Républicains au Sénat ; et 253 Démocrates contre 157 Républicains à la Chambre des représentants), les électeurs américains n’ont pas seulement sanctionné une politique et un type de profil iconoclaste, ils ont rappelé le mécanisme des Founding Fathers, fondé sur une méfiance viscérale de la concentration de pouvoir entre les mains d’une seule institution ou d’un seul homme. Le mandat de Donald Trump à la Maison-Blanche prend fin dans deux ans, en janvier 2029. Or, ces deux prochaines années seront sans doute marquées par un rapport de force institutionnel entre un Congrès majoritairement démocrate et un président républicain blessé par son échec, qui se considère comme un vainqueur éternel et qui ne restera certainement pas inerte face à un Congrès désormais ennemi.

S’ils sont condamnés à cohabiter, le Congrès et le président ne disposent pas des mêmes pouvoirs pour agir l’un sur l’autre. On peut même penser qu’à la lumière des dérives précédentes de Trump, il est probable que la cohabitation sera aussi conflictuelle que difficile entre ces deux pouvoirs.

Un Congrès institutionnellement et majoritairement puissant

N’oublions pas que le Congrès est le maître de l’impôt et des dépenses. Aucun budget ne sera désormais adopté sans l’accord de la majorité démocrate. Cela veut dire que le Congrès aura un droit de regard sur les priorités mêmes de l’exécutif et le pouvoir de paralyser le fonctionnement de l’État fédéral. Quoique l’usage de ce pouvoir soit un peu délicat, il peut sanctionner le président républicain, comme il peut punir ses initiateurs Démocrates si l’opinion n’approuve pas la volonté du Congrès.

Le Congrès dispose encore du pouvoir d’enquête. Chaque comité du Congrès a le droit de convoquer, d’auditionner et de faire comparaître une personne et de fournir des documents. Le refus de comparaître est illégal dans certains cas. Le Congrès peut en effet voter l’outrage au Congrès (Contempt of Congress), puis saisir le ministère de la Justice pour des poursuites pénales, ou, dans d’autres cas, saisir la justice civile pour obtenir une décision contraignante. Ce qui ne va pas sans changer l’atmosphère politique des prochains jours. Les décrets, les contrats, les nominations, les décisions de guerre ou de commerce peuvent tous devenir des prétextes pour d’éventuelles auditions publiques. Plus facile à dire qu’à faire, il est vrai. En 2019, les Démocrates ont pu obtenir des citations à comparaître, mais l’exécutif s’est réfugié derrière le privilège de l’exécutif, tout en provoquant l’obstruction des tribunaux. Le contentieux a été plus long que le mandat du Congrès lui-même. Pire encore, la sanction pénale de l’outrage au Congrès passe par le ministère de la Justice, c’est-à-dire par le pouvoir exécutif même que le Congrès cherche à contrôler. Mais le Congrès peut toujours bloquer la désignation des ministres et des juges et adopter des lois limitant l’action de l’exécutif.

La mise en accusation, l’impeachment, reste un des pouvoirs essentiels entre les mains du prochain Congrès Démocrate. C’est la Chambre des représentants qui vote la mise en accusation et c’est le Sénat qui juge. La condamnation exige les deux tiers de ses membres. Or les Démocrates sont aujourd’hui majoritaires dans les deux chambres du Congrès, contrairement aux mises en accusation précédentes où Trump a été acquitté par le Sénat dont la majorité était Républicaine. Trump a été acquitté une première fois le 5 février 2020 après la mise en accusation de la Chambre des représentants, et une seconde fois le 13 février 2021 par la même procédure. Mais les Démocrates vont maintenant réfléchir deux fois avant de s’y lancer. Ils n’ignorent pas qu’une troisième procédure serait plus qu’un acte juridique : elle sera considérée par l’opinion comme un acte politique, voire comme un règlement de comptes. Elle pourra mobiliser le camp des Républicains autour de Trump, comme elle peut souder le camp des Démocrates. C’est une arme à double tranchant.

Trump n’est pas sans pouvoir

En retour, le président Trump est loin d’être désarmé dans un système conçu avant tout pour préserver les équilibres institutionnels entre les pouvoirs de l’État et entre les sphères d’intervention de l’État fédéral et des États fédérés. Il disposera du droit de veto contre les lois du Congrès. Pour surmonter le droit de veto, il faudrait les deux tiers des deux chambres, mission quasi impossible même avec la majorité démocrate d’aujourd’hui. Toute loi que Trump refuse pourrait de fait être écartée, à moins que des Républicains s’associent aux Démocrates au Congrès. Trump disposera encore de la machine administrative, comme les agences, les décrets, les règlements d’application, les situations de crise et les urgences nationales (comme lors du 11 septembre) et l’interprétation des lois qu’il doit mettre en œuvre. Et lorsque les tribunaux tentent d’arbitrer entre le président et le Congrès, ils le font souvent lentement.

Trump détient en outre la politique étrangère et le commandement des armées, domaine où le Congrès, malgré ses compétences en matière de guerre et de traités, a depuis longtemps abdiqué une grande partie de ses pouvoirs. Il pourra tenter de regagner une certaine popularité dans les « guerres » qu’il mène à l’extérieur, même si beaucoup d’entre elles ont toutes échoué à ce jour et même si l’opinion ne se sent pas concernée par ces guerres ou menaces en Ukraine, à Gaza, au Mexique, au Groenland, etc.). Le président détient le droit de grâce, la maîtrise du ministère de la Justice, le privilège de l’exécutif pour refuser des documents demandés par le Congrès. La Constitution lui accorde même, en théorie, le droit de convoquer les chambres en session extraordinaire, un pouvoir ancien jamais utilisé contre un Congrès hostile. Mais qui sait avec l’imprévisible et égocentrique Trump ?

Se garder des lectures simplistes

Il faut donc se garder des lectures simplistes. Ce n’est pas parce que le Congrès est entièrement entre les mains des Démocrates que le président Trump serait porté à s’incliner, notamment au vu des pouvoirs dont il dispose encore. Il ne lâchera rien, on le sait. Un Congrès ne gouverne pas activement comme l’exécutif. Il peut gêner, empêcher, ralentir, mais pas renverser. L’impeachment est une procédure dont le maniement est difficile, même au regard de l’opinion. L’histoire politique américaine nous renseigne qu’un président américain affaibli n’est pas un président impuissant et qu’un Congrès entre les mains d’un seul parti ne peut tout faire, comme le croient les nostalgiques du « pouvoir congressionnel », loin s’en faut. Trump pourra toujours gouverner par décret, en imposant un rapport de forces avec les juges, et mettre en branle ses talents de communicateur. L’opinion américaine est soucieuse d’équilibre traditionnel des pouvoirs, elle croit à la séparation des pouvoirs des Pères fondateurs. Comme il en a abusé, elle lui a ôté aujourd’hui sa majorité. Les Démocrates ne doivent pas trop forcer jusqu’à se mettre l’opinion sur le dos.

Les deux années qui viennent nous diront en tout cas si les institutions sont plus fortes et plus enracinées que les hommes qui les dirigent. C’est ce que le vote des Midterms des Américains de ce mois de novembre a tenté de réhabiliter, en attendant la fin de mandat de Trump.